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　　集体经营性建设用地入市的立法过程又迈进一步。

　　日前举行的十三届全国人大常委会第十一次会议审议了《土地管理法修正案(草案)》二审稿(以下简称为“草案”)。按照其中规定，对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

　　草案提出，为了公共利益的需要可以依法实施征地；需征地的建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，扶贫搬迁、保障性安居工程以及成片开发建设还应当纳入国民经济和社会发展年度计划。

　　草案还规定，集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。

　　“这是一项非常大的国家政策。一直以来，政策(的推出)比较慎重，且进展相对缓慢。”暨南大学公共管理学院教授胡刚在接受时代财经采访时表示，若考虑到土地财政问题，政策不会一下子放开集体建设用地入市，因此绝大多数集体土地仍然不能用来发展房地产。

　　漫长的探索

　　实际上，集体建设用地入市在中国早已广泛存在，只是国家法律层面尚未正式许可。

　　据中国土地学会副理事长黄小虎撰文披露，中国在1978年约有建制镇3000个，到1998年时，建制镇数量达到1.9万个，这些新增的建制镇是在乡镇企业基础上上形成的，而乡镇企业就建立在集体建设用地上。

　　这其中，东莞是集体建设用地入市的典型案例。在不到四十年的时间里，随着“三来一补”和乡镇企业的大量崛起，东莞的县城建成区面积从5平方公里，发展至600多平方公里，其中，目前仍然有超过70%的土地归集体所有。

　　和东莞一样，自上世纪八十年代以来，各地都曾围绕集体建设用地入市展开过各种探索。例如，原国家土地管理局曾在南通、德州试点推广集体建设用地有偿使用制度；1995年，原国家土地管理局在苏州、古田、湖州、芜湖、安阳、青岛、佛山等地开展了集体建设用地进入市场的试点。

　　而集体建设用地入市被纳入省级试点是在2005年。当时广东省政府发布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，提出“农村集体建设用地具有出让、出租、转让、转租和抵押等权利”，“可以利用集体建设用地兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业”等。

　　在中央层面，2008年的十七届三中全会为集体建设用地指明了改革方向。当时提出，逐步建立城乡统一的建设用地市场，要求对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，并与国有土地享有平等权益。在十八届三中全会上，更进一步提出“建立城乡统一的建设用地市场”，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同地同权同价。

　　随后，中央加快了集体建设用地入市的探索步伐，并于2015年在北京大兴区等33个试点县(市、区)，推进农村土地征收、宅基地管理制度、集体经营性建设用地入市的三项改革试点。当时进行集体经营性建设用地改革试点的只有15个县(市、区)，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、入股、租赁，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。试点截至时间为2018年底。

　　不过，到了2016年，集体经营性建设用地入市的试点已扩大到33个县(市、区)，并且，全国人大常委会于2018年12月做出决定，试点期限延长至2019年底。

　　那么，这33个县(市、区)的试点结果如何呢？

　　据中国社科院发布的《中国房地产发展报告No.16(2019)》蓝皮书指出，截至2018年3月，33个试点地区共查明农村集体经营性建设用地约11.9万宗，总面积1.6万亩，总金额为183亿元。从成交价款来看，位居前三的广东南海、北京大兴和广西北流，分别为53亿元、40亿元和4.3亿元。

　　上述蓝皮书认为，33个试点地区也已形成部分可复制、可推广的经验，而土地管理法修正案草案也已将试点中有共识的部分收入其中。

　　可以确定的是，在试点基础上，通过国家法律来保障集体建设用地进入市场，有助于城乡统一的建设用地市场的加速形成。

　　土地财政成阻力

　　尽管集体建设用地入市的立法将打破国有土地的垄断地位，但草案规定，集体建设用地入市仅限于工业、商业等经营性用途，非经营性集体建设用地不得入市。这意味着，目前国内除了包括北京、上海在内的13个利用集体建设用地建租赁住房的试点地区外，政策还不允许其他地区利用集体建设用地从事房地产开发。

　　为何集体建设用地不能大面积进入房地产市场？

　　“按照过去政策，地方政府通过征收集体土地，转换成国有土地并出让，能获得很大的财政收入。”胡刚向时代财经分析说，目前财政的运行状况来看，许多地方的土地财政仍然占很大比例，如果允许集体土地全面进入房地产市场，将导致土地供给增多，地方财政收入减少，甚至房价也会受到较大冲击。

　　中南财经政法大学教授乔新生也向时代财经表示：“集体建设用地若要进一步推广可能会遇到阻力，部分政府部门以及绝大多数房地产开发商都将反对集体建设用地入市。如果集体经济组织可以让自己的土地入市，并建设商品房对外出售，那么房地产开发商要通过土地增值获取高额利润？地方政府如何通过土地出让来获得财政收入？”

　　安徽省国土资源厅规划处处长黄发儒此前撰文，证实了上述观点。他指出，安徽省虽然规定市、县政府可以收取集体土地出让价款10%的土地增值收益作为“土地出让金”的替代，但政府方面普遍认为这一比例太低，没有体现出政府对基础设施、公共设施投入所带来的增值价值。

　　这种情况下，乔新生指出，如果大量集体用地进入市场，许多城市的房价则会应声下跌，这是地方政府所无法承受、商业银行不愿意看到，且房地产开发商坚决反对的。他认为，为了稳定社会，只能采取在试点地区允许集体土地入市、允许建设住房这种渐进、折中的方案。

　　在土地财政的利益权衡下，业内普遍认为，衡量集体建设用地入市成功与否的关键，是探索兼顾地方政府、集体和个人利益的分配机制。

　　据《中国房地产发展报告No.16(2019)》指出，到目前为止，全国并未建立统一的收益分配体系，集体建设用地收益的缴纳比例、分配比例、分配方式以及分配主体等许多方面仍靠地方政府来制定。

　　从试点情况来看，在收益缴纳比例方面，广西北流根据不同的入市方式收取不同比例的调节金，就地入市、调整入市和城中村整治入市分别按成交价款的15%、20%和10%收取调节金；河南长垣县则根据土地用途和级别按成交额的5%～30%收取调节金。

　　在收益分配方面，北流将70%作为集体资产，30%分给集体经济组织成员；山西泽州将70%支付给集体经济组织成员，30%留给村集体；贵州湄潭确定的则是建立入市收益国家、集体、个人“三定一议”的分配机制。

　　多位专家指出，如果不能有效改变地方政府的收入结构，在中国式的行政分权和财政集权体制下，地方政府就有足够的动力利用征地制度追求地方利益最大化，因此，集体建设用地市场化就很难真正建立起来。

　　“如果以后房地产税全面推行了，在地方政府财政收入得到较大保证的情况下，集体建设用地入市的各种限制才可能会慢慢取消。”胡刚认为，“在地方财力难以平衡的前提下，集体用地入市只是一个方向，不太可能一下子放开限制。”